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 關于對PPP模式的一點膚淺認識

汪士和
  上世紀八十年代中期以來,我國對國際上多種項目融資的模式進行嘗試和引進,如BOT(建造-經營-移交)、BOOT(建造-擁有-經營-移交)、BOO(建造-擁有-經營)、BT(建造-移交)等等有十幾種之多,不看括號里的中文注釋,簡直被洋字碼搞得眼花繚亂。由于國際上沒有對這些模式統一定義,所以不要說一般人,就是有些專業人士有時也會搞不清楚。
  以應用最早的BOT為例,世界銀行的定義是:政府給某些公司新項目建設的特許權,私營合伙人和某國際財團愿意自己融資,建設某項基礎設施,并在一定時期經營該設施,然后將設施交給政府部門或其他公共機構。亞洲開發銀行的定義是:項目公司計劃、籌資和建設基礎設施項目;經所在國政府特許在一定時期內經營項目;特許到期時,項目資產所有權移交給國家。我國原國家計委的定義是:指政府部門通過特許權協議,在規定的時間內將項目授予外商或民企為特許權項目成立項目公司,由項目公司負責項目的投融資、建設、運營和維護。特許期滿后,項目公司將特許項目無償交給政府部門。通俗點說,BOT就是指地方政府通過特許經營協議,授權私營企業(含外商)進行項目的融資、設計、建造、經營和維護,在規定的特許期向該項目的使用者收取適當費用,由此回收該項目的各類成本并獲得合理的回報,待特許期滿后把項目無償移交給政府。而BT模式就顯得更直接,企業獲得政府的授權后出資(包括貸款)為政府建設項目,項目建成后移交給政府使用,政府在約定的時間內(如三年)向企業支付投資建設及相關費用進行回購。聽企業的朋友介紹,我們建筑行業有的企業反映做BT的效益還不錯,而多數企業則在做政府BT項目上栽了大跟頭,由于項目資金是事后支付(一般通過財政分期撥款或土地補償),許多地方政府不顧本級財政的實力,采取“用明天的錢干今天的事,用別人的錢干自己的事”的理念,只顧及本屆政府的業績——形象工程,干得好就升遷,至于誰還錢,怎么還錢,根本不考慮,拿政府的誠信當兒戲。結果不僅造成了天文數字的地方債務,也坑苦了那幫做BT項目的企業,最終2012年底BT模式被中央有關部門叫停。
  筆者曾應邀率江蘇省建筑業投資考察團到某省會城市考察市場和項目,結果招商局提供上百個項目中,無一例外全是“BT”模式,我不禁懷疑錢從哪來?從側面了解到該市當時年財政收入500億元,已欠債4000億元,換句話說,即使所有機關部門工作人員不吃不喝,現有外債需要償還8年,又要搞這么多BT項目,拿什么來償還?所以我對企業的老總們說了想法,提醒大家要慎重,不要以為政府項目風險小,問題是企業僅是參與建設,無權參與運營,當政府無力回購了怎么辦?所以那次沒帶領企業往“BT”坑里跳。
  也正因為BT項目模式在中國走了樣,使得有些上當的企業“一朝被蛇咬,十年怕井繩”,當PPP模式在中國還屬初始階段,就有人武斷地認定:什么PPP:就是“騙、騙、騙”。果真是這樣嗎?結論是否有些偏激?
  與BOT一樣,PPP(政府合作、合營、伙伴關系)的定義在國際上也不盡相同。美國把PPP認定為公共部門和私營部門伙伴之間的一種合同協議,協議包含一個政府機構和一個私營公司達成修復、建造、經營、維護和管理一個設施或系統。盡管公共部門保留設施或系統的擁有權,私營部門擁有在決定項目或任務完成方面的額外的決策權力;歐盟把PPP定義為公共部門和私營部門之間的一種合作關系,雙方根據各自的優劣勢共同承擔風險和責任,以提供傳統上由公共部門負責的公共項目和服務;加拿大將PPP定義為公共部門和私營部門基于各自的經驗建立的一種合伙經營關系,通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享,以滿足公共需求。我國專家認為,PPP本質上是公共部門和私營部門為基礎設施和公用事業而達成的長期合作關系,公共部門由在傳統方式下公共設施和服務的提供者,變為規則者、合作者、購買者和監管者。
  BT模式在我國的失敗在于投資了沒有回報,或者投資后得到的是張空頭支票。那么,考察PPP模式關鍵要看如何回報。經學習發現,回報中引進了“特許經營”的概念,也就是如果民資參與建一條高速公路,那么回報方式就可以是經測算在保成本回收和一定利潤情況下,允許投資者有若干年收過路費的特許經營權;如果民資參與建設一座水廠,就可以獲得按政府批準的水價若干年收水費的特許經營權,一句話讓投資回報不落空。
  財政部副部長王保安今年3月在推廣運用PPP培訓班上指出:“需要建立動態調整的收費定價或政府補貼機制,為投資人設置一定的利潤空間,形成長期穩定的投資回報預期,對社會資本產生足夠的吸引力;但與此同時,也要避免因社會資本利潤超出合理區間導致公共服務價格過高,損害政府和社會利益,引發公眾的不滿情緒。在進行PPP項目設計時,要綜合考慮經濟效益和社會效益,合理設置投資回報率。”《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發[2013]36號文)規定:政府在建設城市基礎設施項目時,要選擇有合理回報或一定投資回報能力的可經營性項目,通過多種形式吸引包括民間資本在內的社會資金。要充分發揮市場作用,完善城市公用事業服務價格形成、調整和補償機制。
  2014年9月江蘇“政府和社會資本合作”試點項目推介會在江蘇南京召開。首批15個PPP試點項目包括連云港新機場,徐州、南通的城市輕軌,南京、鹽城、常州污水處理廠和養老院等,總投資額約875億元,吸引了世界銀行、國際金融公司、港鐵集團、光大國際、葛洲壩集團等50多家境內外投資商前來參會。
  財政部金融司巡視員劉健在推介會上說:“這些項目都以基礎設施和民生項目為主,投資期限長,收益穩定,符合PPP模式特征要求。”江蘇推出的這批項目帶有“吃螃蟹”性質,是落實十八屆三中全會關于“大幅度減少政府對資源的直接配置”的重要舉措,讓社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎投資和運營,對開辟多元融資渠道、激活社會資本參與公共事業投資意義重大。
  據報道,江西推出2015年首批80個政府和社會資本合作(PPP)項目,總投資額達1065.17億元。此次發布的80個PPP項目回報方式有三種:1.對有明確的收費基礎或經營收費能完全覆蓋投資成本的經營項目,主要通過政府授予特許經營權及物業、廣告等經營收益作為投資回報;2.對政府核定的經營收費價格不足以覆蓋投資成本的準經營性項目,主要通過政府授予特許經營權附加部分財政補貼或投資參股等作為投資回報;3.對缺乏“使用者付費”基礎的非經營性項目,主要通過財政補貼、政府購買服務等方式作為投資回報。 
  其實無論是領導的講話也好,還是政府文件有所規定也好,都不如為PPP投資模式進行立法,用法律形式固定下來,確保投資人的回報。在全面依法治國的大環境中,讓更多的社會資本放心大膽地參與到“全面建成小康社會”的事業中來。已有法律專家建議,PPP項目立法中應當明確規定,PPP項目實施方案、實施機關應當是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務質量為基本衡量標準,對PPP項目的可行性進行評估論證,兼顧項目的社會效益和經濟效益確定給予投資人的合理回報,投資回報方式應結合項目的市場需求,同類項目融資成本、投資建設運維成本等因素綜合確定,并應確定相應的價格調整和補償機制。而在PPP立法出臺前,建議在PPP特許權協議示范文本中對投資回報方式、價格調整和補償方式加以明確約定。我如果是投資人的話,就要對這位法律專家深深鞠一躬,這一番建議如果被采納,就解除了投資人的后顧之憂。目前深化改革已經進入“深水區”,過河已經摸不著石頭,以往BT模式的教訓就是在深水區里一腳踏空,造成了失誤。所以對于PPP新政的出臺,一定要切實兼顧經濟效益、社會效益和投資人的效益,讓我國經濟建設不可忽缺的民間資本發揮巨大作用來造福整個社會。(建筑時報)
(轉自:中國建筑業協會網站)
 
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